【作者简介】
包 涵，男，中国人民公安大学侦查学院副教授、博士研究生导师，中国人民公安大学禁毒理论与政策研究中心研究员，法学博士。
毒品的概念内涵兼具自然属性和法律属性，自然属性所表达的成瘾性是规范上违法性的基础，同时也是违法程度轻重的重要判断标准。不同种类的毒品在自然属性上差异明显，对国民身心的戕害和社会秩序的危殆程度也迥然不同。域外国家或地区大多依据毒品的成瘾性、滥用可能性以及社会危害性等诸多要素，建构了相应的毒品分级管制制度，并以毒品级别划分涉毒行为的违法性质和法律责任。我国的禁毒立法并未对毒品种类进行分级，而是以分类列举的方式确定管制的类型。这一立法策略建立在毒品的自然属性基础上，未能从规范上明确界分毒品种类之间的差异，缺乏制度应有的指引和评价功能，引发了毒品在“种类—数量—评价”规则上难以穷尽等诸多问题。建立与我国法律制度框架相适应的毒品分级管制制度，是完善禁毒立法的可行路径和迫切需求。
毒品具有自然与法律双重属性。作为科学用语，毒品的称谓用于区分其他药物，是指具有成瘾性等理化性质的物质；而作为规范用语，毒品则是法律上国家予以管制的对象。这就意味着，“毒品”一词不仅是用于定义某种物质的概念，也对应法律管制的范畴。国家对毒品施加的管制措施，实质上就是以成瘾性等自然属性为基础，对符合这一属性的物质赋予法律上的地位，同时关联与之相应的法律评价的过程。因此，毒品管制以毒品的自然属性为基础，凡不具有这些客观属性的物质，都应当被法律管制排除在外；同时，毒品管制以法律属性为归宿，凡符合规范定义的物质即意味着法律意义上的毒品，以此衍生出相应的法律评价。由于毒品种类极为多样，成瘾性等自然属性存在强弱之分，造成的身体机能损害和社会秩序危殆的表现与程度也不尽相同，法律评价理应依据毒品自然属性的差异而有所区别。不仅如此，某一法域内的毒情形势、社会观念以及历史积淀，都会影响到法律对毒品的判断，不同种类的毒品应关联不同的法律评价，以适应禁毒工作的对策性需求。换言之，即便是同属于受到法律管制的毒品，也会基于其自然属性的差异和社会容纳度的不同而在法律评价上存在差异。如何将毒品的自然属性与法律属性进行关联并使之协调，是毒品管制制度的重要内容。在世界范围内，依据毒品类型而划分的级别和依据毒品个体种类作为管制对象，形成了差别极大的立法例。在这一情形下，甄别不同立法和制度的优劣，构建更为合理的毒品管制制度，是我国禁毒工作面临的重要问题。
立法将一部分物质作为毒品加以管制，依据的是受管制物质本身的自然属性，同时通过法律的形式确立其规范属性，从而确保毒品在既定的规则之下受到管控并在合法场合发挥作用。毒品首先具备某些客观的性状，这些性状虽有表现上的不同，但都被归纳为“若不立法管制就可能引发弊害”的特征，这是立法对毒品予以管制的前提。几乎所有的禁毒立法都是以毒品的自然属性作为基础，并据此解释毒品管制立法的正当性。例如，我国《禁毒法》规定，“本法所称毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因，以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。根据医疗、教学、科研的需要，依法可以生产、经营、使用、储存、运输麻醉药品和精神药品”。从这一定义可以看出，“能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品”是毒品的自然属性，而“国家规定管制”则是说明基于自然属性而引发法律介入的原因，即国家通过立法将“能够使人形成瘾癖”的物质定义为“麻醉药品和精神药品”，并将其统称为“毒品”。法律介入毒品管制的目的，在于管制毒品的非法生产或流通，防止毒品对使用者“形成瘾癖”，但也保障“根据医疗、教学、科研的需要”而依法利用毒品的合法性与正当性。由于不同的毒品在其自然属性上呈现出较大差异，法律管制的强度也理应随之变化。在毒品管制立法中，对于毒品管制的正当性条件，也就是对毒品自然属性的理解并没有太大差异，但在管制的形式上却外观迥异，诸多立法对毒品的自然属性与法律属性之间的对应关系有着不同的理解。某种物质受到管制的条件是趋同的，但在受到管制之后，管制强度是否应当存在差异，对这一问题的不同解决路径，形成了分级和分类两种毒品管制制度。
在法律定义上，几乎所有国家和地区的禁毒立法都会对被管制毒品所蕴含的属性加以描述，并以此作为法律管制的必要条件，但不同立法对于管制要素的考量并不一致。例如，美国《管制物质法》第802（1）条规定：“术语‘成瘾’（addict），是指任何人习惯性地使用毒品，并因此对公共道德、健康、安全或者福利造成危害，或者由于使用毒品形成瘾癖而丧失自我控制能力。”这一条文描述了毒品受到管制的正当性，即“对公共道德、健康、安全或者福利造成危害，或者由于使用毒品形成瘾癖而丧失自我控制能力”，这是毒品受到管制的前提，而形成这一前提的原因，在于毒品具有使人形成瘾癖的功能。同时，在该法第811（c）条中则详细解释了“管制或解除管制的决定性要素”，包括“1.实质或相对的成瘾潜力；2.若可以证实，其药理作用的科学证明；3.关于该药物或物质目前科学的认知状况；4.其滥用的历史和现状；5.滥用该物质的范围、持续时间以及显著程度；6.对公共健康可能存在的任何风险；7.其生理与心理的依赖性；8.该物质的直接前驱体是否已在本节中作为管制物质予以列管”。这些描述既有对毒品本身客观属性的归纳，也包括毒品滥用可能产生的社会危害等要素，但这些属性对于不同的毒品来说，是存在差异的，需要管制机关在论证管制强度时予以考量。例如，德国《麻醉品管制法》第Ⅰ章第1节之（2）规定，“联邦政府会根据专家的意见以及联邦参议院（Bundesrat）的授权修订或增补毒品附表。从附表Ⅰ到附表Ⅲ的物质，依据以下标准进行管制：1.对某种物质基于科学上的认知，认为其具有一定程度的成瘾性（addiction）以及；2.可以从某种物质中生产麻醉药品或；3.交易麻醉药品也许会导致滥用者直接或间接的身体损害”。与之相仿，我国台湾地区“毒品危害防治条例”规定，“本条例所称毒品，指具有成瘾性、滥用性及对社会危害性之麻醉药品与其制品及影响精神物质与其制品”。此外，英国1971年《滥用毒品法案》第2A（6）条规定，“议会收到专家委员会（Advisory Council）提供的建议涉及（a）该物质具有或极可能具有滥用风险以及（b）滥用可能会具有对人体有害的影响”，以此作为管制的必要前提。
可见，即便管制立法对毒品的自然属性都有所体现，但在规范表达上却存在着极大差异。在某些立法例中，具有相应自然属性且满足管制条件的物质，在规范所厘定的附表中并没有管制强度的差别。例如，根据我国《禁毒法》第2条第1款和《刑法》第357条第1款的规定，毒品被划分为麻醉药品和精神药品两类。同时，依据《禁毒法》第24条授权制定的《麻醉药品和精神药品管理条例》，也仅是根据麻醉药品和精神药品对毒品进行了分类，其附设的《麻醉药品和精神药品品种目录》是以简单列举的形式囊括了毒品的种类，并未区分毒品之间成瘾性等属性强弱大小，在管制新的毒品品种时，将拟管制物质列入附表中进行列举即可。这一现象在我国香港地区的《危险药物条例》中也有体现，如在该条例第2条“释义”中，将“危险药物”（dangerous drug）解释为“任何在附表1第Ⅰ部中所指明的药物或物质”，而附表1第Ⅰ部规定的危险药物也都是简单列举，并未区分毒品的属性差异，附表1的第Ⅱ、Ⅲ部与第Ⅰ部是平行关系，是第Ⅰ部之后逐年新增的“经变通适用”的对象。可见，香港地区的立法也是以简单列举的形式对毒品予以管制，并未在附表中区分毒品品种的差异。
与简单列举相对应的分级模式，则是将毒品在列举的同时，根据毒品属性的差别，按照一定的标准对毒品划分级别，并制定分级管制附表，这一模式被大多数的立法例所采纳。例如，美国《管制物质法》将“管制物质”（controlled substance）定义为“列举在本法案B部分之下的附表Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ或Ⅴ中的任意一种药物（drug）或其他物质、或直接先驱体（immediate precursor）”。与此同时，该法也设置了较为详细的分级依据，如附表Ⅰ是“1.该类药物或物质具有高度的成瘾潜力；2.该类药物或物质在美利坚合众国不具有现实且可接受的医疗用途；3.即便在医疗监护之下，使用该类药物或物质也存在安全隐患”，而附表Ⅱ则是“1.该类药物或物质具有高度的成瘾潜力；2.该类药物或物质在美利坚合众国具有一定的现实且可接受的医疗用途，或者在严格的限制之下，该类药物或物质具有一定的药用价值；3.滥用该类药物或物质可能会导致严重的精神或生理依赖”，附表Ⅳ和Ⅴ仍是以这三种标准的强弱来进行划分的。可见，美国以“成瘾性或成瘾潜力、医疗用途或药用价值、滥用危害性”等三种要素，将毒品分为五级，其中，附表Ⅰ中的毒品成瘾性最大、医疗用途最低且滥用危害性最强，在后续的附表中这三个要素的评价逐一降低。与之相仿，我国台湾地区的“毒品危害防治条例”第2条，则是根据“成瘾性、滥用性及对社会的危害性”将毒品分为四级，其中，一级毒品的成瘾性、滥用性以及对社会的危害性是最强的，之后逐级递减。英国1971年《滥用毒品法案》虽然没有说明分级的依据和要素，但仍采纳了分级管制的做法，如该法案第2（b）条规定，“A级毒品、B级毒品和C级毒品在附表的Ⅰ部、Ⅱ部和Ⅲ部中分别设立并随时修订”。荷兰1976年修订的《鸦片法》，根据毒品危害的评估，将毒品划分为“硬性毒品”（hard drug）和“软性毒品”（soft drug），并分别归入“附表1”和“附表2”，而分级依据是“科学证明该物质对人的意识造成的影响以及使用后会造成人体健康的损害或社会危害”。
由上文可知，将毒品按照自然属性进行分类列举和将毒品按照某种评价标准进行分级列举，形成了毒品管制的主要形式。从外观上看，对毒品进行分类管制的立法例也会以列举的形式设置毒品附表，但主要以毒品的自然类型作为列举的划分要素。也就是说，分类管制与分级管制都需要在禁毒立法中形成附表，并按照种类对毒品进行列举，这是毒品管制制度的基本特征。其原因在于，毒品本质上是一个法律概念，国家管制毒品的最终诉求是控制或消灭毒品，唯有将毒品种类列出，方可为受管制制度约束的公民提供“预测可能性”。所有的毒品管制立法都必须通过列举毒品的种类来表达管制内容，这是毒品管制制度的核心要素，但是，在将某种物质确定为法律意义上的毒品之后，仍需要搭建“毒品种类—涉毒行为—法律评价”之间的连接，通过评价涉毒行为并给予相应的法律后果，才能体现出国家介入毒品管制的意义。将某种物质确定为毒品仅是毒品管制制度最低层次的目标，在纳入管制之后，还需要通过刑法、治安管理处罚法等提供涉及该物质的评价规范，在这个过程中，毒品分类与分级之间呈现出的内涵差异逐渐显现。
毒品的分类是对毒品本身自然属性的事实判断，不涉及毒品所衍生后果的价值判断。因此，将毒品分为不同种类的目的在于分解管制目录，让目录更为科学，但其本身并不包含对毒品的法律评价。例如，民国时期禁毒立法将毒品分为“烟”和“毒”，并予以分别立法，前者规定在1935年《禁烟治罪暂行条例》第2条中，指“鸦片、罂粟以及罂粟种子”，而后者规定在1936年《禁毒治罪暂行条例》第2条中，指“吗啡、高根、海洛因，及其化合物，或配合而成之各色毒丸，咖啡精、奶糖粉、鸡那素等，经查明系供制造毒品之用者，以毒品论”。显然，“烟”和“毒”的区分是依据自然属性而作出的，仅是对毒品的简单分类和描述，其分类依据无非是“烟”有自然来源，都是植物或植物种子；而“毒”则有人工参与，是“化合物”以及“配合而成”的产物。这种分类方式并没有判断“烟”和“毒”在成瘾性等属性上相较于另一类有何区别，且对于不同类型的烟和毒，在法律惩戒上也保持了大致相仿的强度，这也是后来将“烟”“毒”并立于同一法律的渊源。例如，在合并后的1946年《禁烟禁毒治罪条例》第1条中，将“烟毒”解释为“烟者，指鸦片、罂粟种子及麻烟或其配合之抵瘾药丸；毒者，指吗啡、高根、海洛因及其化合物或配合而成之各色毒品”。将毒品划分为“烟”和“毒”，仅是以毒品自然属性差异作为标准进行的分类，并不涉及毒品的法律评价。类似的分类可以有很多，如传统毒品与新型毒品，自然毒品与合成毒品等。
目前通行的毒品分类标准，是以联合国禁毒公约为样本参酌制定的。联合国分别在1961年和1971年缔结《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》，并成为将毒品划分为麻醉药品和精神药物的蓝本。1961年《麻醉品单一公约》并未直接对麻醉品的含义作出实质解释，而是以其在公约内的形式规范作为解释，即“称‘麻醉品者’，谓附表壹及贰内的任何物质，不论其为天然产品或合成品”。但是，在该公约中也间接规定了受管制的麻醉品应当具备的属性，例如，“如世界卫生组织断定该项物质与附表壹或附表贰内的麻醉品易受同样滥用或易生同样恶果……委员会得依照世界卫生组织的建议，决议将该项物质加入附表壹或附表贰内”。而1971年《精神药物公约》也同样以形式定义规定，“称‘精神药物’者，谓附表一、附表二、附表三或附表四内之任何天然或合成物质或任何天然材料”。同时，该公约也对精神物质的含义进行了描述，即“倘世界卫生组织认定（a）有关物质具有性能引起（i）（1）成瘾之依药性，与（2）中枢神经系统之兴奋或抑郁，以致造成幻觉、或对动作机能、或对思想、或对行为、或对感觉、或对情绪之损害、或（ⅱ）与附表一、附表二、附表三或附表四内之同样滥用与同样恶果……”从而将成瘾性、中枢神经作用及滥用后果，作为精神药物的管制要素及必要条件。联合国禁毒公约将毒品分为麻醉药品和精神药品，成为缔约国立法例效仿的模型。我国在1985年加入《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》，1987年和1988年就分别制定了《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》，按照联合国禁毒公约的分类方法将毒品分为麻醉药品和精神药品，同时也效仿公约的定义，将麻醉药品定义为“连续使用后易产生身体依赖性、能成瘾癖的药品”；将精神药品定义为“直接作用于中枢神经系统，使之兴奋或抑制，连续使用能产生依赖性的药品”。在定义的方式以及采用的毒品属性的描述上，我国与联合国禁毒公约是趋于一致的。在以联合国禁毒公约为范本的美国《管制物质法》中，也体现了麻醉药品和精神药物的分类，该法案规定，“‘麻醉药品’（narcotic drug）是指下列任意一种无论是直接还是间接地从原植物中提取，还是仅用化合物合成，或者将提取物或者化学合成物进行混合而形成的物质”。而精神药品方面，“‘抑制剂或兴奋剂’（depressant or stimulant substance）是指……具有对中枢神经系统产生兴奋作用的任意物质；或……具备滥用潜力且具有对中枢神经系统产生兴奋、抑制或致幻作用的任意物质”。可以看出，无论是“烟”和“毒”的分类，还是传统毒品和新型毒品的分类，亦或麻醉药品和精神药品的分类，均是以毒品来源、成瘾机理等客观性状作为分类标准的。例如，“烟”是有植物来源的自然毒品，而“毒”则是人工合成的质料；麻醉药品是“易产生身体依赖性、能成瘾癖”的药品，而精神药品是“直接作用于中枢神经系统，使之兴奋或抑制”的药品。因此，分类管制并不涉及某种具体的毒品所产生的对人体或社会的危害程度，也不评价毒品引发或衍生的法益侵害。分类的目的，仅是出于将毒品划分为不同类型的简单诉求，或者是为了契合联合国禁毒公约的分类方式。
毒品的分级管制与分类管制正好相反，体现出毒品在法律上的属性。毒品分级的目的在于通过科学的分析以及毒品引发社会危害的反应程度，将毒品划分为若干级别，并以此对应不同的法律后果。分级管制并不考虑毒品的来源和成瘾机理，而是统一按照毒品的法律评价作为级别划分的依据。在以分级作为主要管制手段的立法例中，大多以成瘾性强度、医疗用途大小、对人体造成损害的程度或者社会危害等评价作为分级标准。当然，在一些立法例中存在着“分类—分级”同时存在的现象，但这种立法往往突出分级而忽略分类。从美国的《管制物质法》以及英国的《滥用毒品法案》等立法例的内容可以看出，它们都是在确立了分级管制的基础上，同时将毒品划分为麻醉药品和精神药品。但是，这种管制模式并存的立法例兼容的目的是为了符合联合国禁毒公约的形式规则，重心仍旧是通过分级来对毒品加以管制。例如，美国的《管制物质法》将毒品定义为“受管制物质”，在法典中仅定义了管制物质的形式要件，即管制物质包括联合国禁毒公约分类的麻醉药品和精神药品，但其附表却没有将麻醉药品和精神药物的分类作为分级的依据。在附表Ⅰ中，既包括典型的麻醉药品阿片类物质和阿片衍生物，也包括典型的精神药物苯丙胺类物质，而这三种物质在联合国禁毒公约里分别属于《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》的管制范畴。可见，分级与分类的立法目的并不重合，而是各有侧重，在确立分级管制制度的立法例中即便也存在着分类的规范，其分类也仅是形式上的，并不是毒品管制的核心要素。
从毒品管制模式的差别可以看出，分类管制倾向于对毒品自然属性差异的客观描述，而分级管制则侧重于对毒品的法律评价，这种外观上的区别实际体现出毒品管制立法的形式差异以及毒品政策的不同考量。因此，分类管制并不考虑毒品自然属性之外的管制要素，而分级管制则需要结合禁毒立法的形式以及毒品衍生社会危害的大小。从立法的科学性和便利性角度来看，分级管制较之于分类管制拥有更多的内涵，并通过分级管制的考察要素予以呈现。
禁毒立法所要表达的诉求主要包括两个方面，其一是对毒品的管制，即对拟管制的毒品进行列举和公示，以表明对具有成瘾性等客观属性的物质加以管制的态度；其二是对涉毒行为的法律评价，对已管制的毒品设定涉及毒品行为的法律后果，搭建“管制—评价”的联动关系。这两个方面的诉求，在某一法域的立法形式中可能有不同的表现形式（主要包括综合立法和单行立法两类），而针对不同的立法形式，在选择分类管制或分级管制的模式上就存在着区别。
综合立法，是指在一部禁毒立法中，尽可能全面地规定毒品管制、毒品犯罪以及戒毒措施等涉及禁毒工作各方面内容的立法形式；而单行立法，是指将上述内容分别制定规范，从而形成部门法阶层体系的立法形式。前者往往采用分级管制的形式，而后者则倾向于采用分类管制，其原因在于，综合立法所建构的禁毒法规范的内容繁多，需要在一部法典中解决毒品管制与毒品犯罪等诸多问题，采用分级管制对于简化法典具有明显的作用。显然，毒品管制与毒品犯罪之间的对应关系极为复杂，例如，毒品的成瘾性可能直接影响着吸毒者身心损害的程度，但成瘾性高的毒品在滥用规模上不一定与之联动，很多成瘾性高的毒品并没有滥用的市场，其所衍生的危害并不比那些成瘾性低的毒品更严重；同时，毒品还有一定的正向价值，医疗使用的范围也会影响到毒品与犯罪之间的关系，有医疗使用价值的毒品流入非法渠道的可能性较之于无医疗价值的毒品要高，在这一情形下判断行为人的主观目的就显得很困难，对于此类毒品的法律评价可能就会有区别。因此，搭建“管制—评价”之间的关系，通过“管制级别”与“法律评价”的联动，显然要比“管制种类”与“法律评价”更加精简和科学。例如，美国的《管制物质法》将毒品分为五级，每一级毒品都有对应的法定刑类别以及量化的标准。制造毒品的行为属于犯罪（unlawful acts），若被制造的毒品属于附表Ⅰ（一级毒品）或附表Ⅱ（二级毒品），则“行为人将被判处不超过20年的自由刑，如果其行为造成使用上述物质的人严重的身体伤害或者死亡的，行为人将被判处20年以上到终身监禁的自由刑，同时并处不超过美国法典第18章所规定数额的罚金，或对自然人处以1000000美元以下的罚金，对非自然人处以5000000美元以下的罚金”；若被制造的毒品属于附表Ⅲ，则“行为人应当被判处不超过5年的监禁刑，并处不超过美国法典第18章所规定数额的罚金，或者对自然人处以250000美元以下的罚金，对非自然人处以1000000美元以下的罚金”。又如我国台湾地区的“毒品危害防治条例”将毒品分为四级，规定“制造、运输、贩卖第一级毒品者，处死刑或无期徒刑；处无期徒刑者，得并科新台币二千万元以下罚金。制造、运输、贩卖第二级毒品者，处无期徒刑或七年以上有期徒刑，得并科新台币一千万元以下罚金。制造、运输、贩卖第三级毒品者，处七年以上有期徒刑，得并科新台币七百万元以下罚金。制造、运输、贩卖第四级毒品者，处五年以上十二年以下有期徒刑，得并科新台币三百万元以下罚金”。
以毒品级别对应法律评价，能够在立法文本上力求简洁，立法者只需要确定某一种类毒品的所属级别，就能够直接根据分级规则对应其法律后果，而不用再解释这一毒品的种类、数量等要素与毒品犯罪之间的量化关系。但在分类管制中，麻醉药品或精神药品的归类只表达了毒品成瘾机理、化学结构或来源的客观差异，不涉及对涉毒行为的评价，在搭建“毒品类型—法律评价”联动关系之时，仍需要某些中介规则来进行传导，才能达成裁量涉毒行为的目的。此外，由于分类并不映射价值判断，还需要以“一物一议”的方式来设置刑罚与毒品种类的对应关系。例如，我国的毒品管制立法将毒品分为麻醉药品和精神药品两类，但这两类物质并不对应毒品犯罪具体的法定刑配置，因为《麻醉药品和精神药品管理条例》只是依据《禁毒法》的授权完成毒品管制事项并设置毒品管制附表，而并不根据毒品种类来对应刑罚。这一功能是由《刑法》来完成的，由刑法规定毒品犯罪的犯罪构成与法定刑设置，但在《刑法》文本中也只规定了少数几种毒品的量刑规则。对于绝大多数的毒品，则需要通过《非法药物折算表》等中介规则，将每一种毒品的种类和数量对应到海洛因或甲基苯丙胺等“标准物质”，才能对应到刑法规范并判断量刑的幅度。在我国的禁毒法律体系中，这一模式事实上体现出单行立法所蕴含的特征——《禁毒法》作为抽象立法，其重要的立法目的在于制定毒品治理的大政方针和政策取向；而在具体的工作上，则以授权立法的形式赋予行政法规或部门规章等不同层级立法制定相应规则。《麻醉药品和精神药品管理条例》只需要完成毒品的管制和分类即可，无需对毒品作出进一步的法律评价，该条例也缺乏搭建毒品种类与毒品犯罪和刑罚之间联动关系的权限，这一部分职责应当交由刑法典去完成。但是，《刑法》不太可能在条文中逐一列举每一种毒品的量刑规则，只得通过继续设置毒品数量的折算或量化标准，以此建构“种类—数量—刑罚”之间的联动关系。可见，相对于分类管制，分级管制在综合立法中更有助于保障法典的结构精炼和适用简洁，而分类管制则需要通过诸多的单行立法来达成同样的目的。
除了立法形式上的外观差异，分级管制在实质上更多考虑了毒品自然属性之间的差异以及毒品引发社会危害的程度大小，更符合立法科学性的要求。分级管制在管制的过程中已然考虑了“在毒品的本质中归纳出的立法者所关心的一般性特征”，相对而言，分类管制并不能从规范本身呈现出对毒品所作出的法律评价，从而使立法目的的实现过程显得间接与复杂。在毒品管制制度中，管制某种物质的条件和毒品分级的标准应当是存在差异的，前者是基于某种特定的性质而将其归于毒品，并对其施以管制；而后者考虑的因素显然更多，毒品的滥用可能、滥用程度乃至社会的容忍程度，都可能作为分级的要素而在立法时得以考量。
一般来说，法律在介入毒品管制时，只需要考量某种物质是否具有客观的特征。例如，我国台湾地区的“毒品危害防治条例”以“成瘾性、滥用性及对社会危害性”作为管制的依据；澳门特别行政区的《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》以“潜在的致命力，滥用后出现的症状的强烈程度，戒断所带来的危险性与对其产生依赖的程度”作为管制依据；而美国《管制物质法》依据“成瘾性、药理作用、科学认知、滥用范围、公共健康风险、依赖性”等条件作为管制依据。可以看出，毒品管制只需要考虑“静态”的客观属性，但分级管制除了要考察这些客观的要素，还需要结合更多的条件和标准。如美国《管制物质法》将已管制为毒品的物质的“成瘾潜力、药用价值、依赖程度”作为分级要素，与管制要素相比，分级要素大都是“动态”的。显然，分级是建立在管制基础上的，确定毒品级别的前提是该物质已经受到了管制，然后才能结合立法目的考虑分级。在《管制物质法》中，分级所考虑的“药用价值”被解释为“现实的可接受的医疗用途”，这对于特定的毒品来说是渐进的或动态的过程，某种毒品很可能在当前或者可预见的未来都缺乏医疗用途，但不代表伴随着科学技术的进步其一直缺乏医疗的用途；反之，某种毒品可能在当前有重要的医疗用途，或者相对于其成瘾性来说，医疗的作用更大一些，但随着医疗水平的提高，很可能出现更有效或者更安全的药物，此时其也就丧失了“现实的或者可接受的医疗用途”。因此，分级所考虑的要素较之于管制更为复杂，如氯胺酮具有麻醉、致幻以及兴奋等作用，成瘾性及成瘾潜力显著，滥用规模庞大，我国在2004年就将其列入第一类精神药物予以管制。然而，由于氯胺酮作为麻醉剂使用难以替代，至今仍是世界卫生组织“基本药物清单”（Essential Medicines WHO Model List）中的药物。2019年3月5日，美国联邦食品与药品管理局（FDA）批准含有“艾氯胺酮”的新药“Spravato”上市，专门用于治疗难治性重度抑郁症（treatment-resistant depression），这是30多年来FDA第一次批准抗抑郁药上市。正因为氯胺酮具有较高的医药价值，即便其成瘾性较强，从20世纪70年代至今在美国的滥用规模也较大，但美国也只是在1999年才将其纳入附表Ⅲ（三级）予以管制。
影响毒品分级的因素非常复杂，除了要参考毒品的自然属性，更多是从法律管制的可行性、紧迫性及其正当使用的价值等角度来考虑的。且与毒品管制的要素不同，分级是一个动态的过程，级别高低并不是固定的，随着毒品滥用范围、医疗价值的变化，毒品的级别都会受到影响。例如，1971年英国颁布的《滥用毒品法案》将大麻规定在B级（Class B），而随着欧洲大麻“合法化”的潮流，欧洲各国的大麻管制政策都有趋于轻缓的趋势。2003年通过的《滥用毒品法案（修正案）》，将大麻从B级调整为C级，意图整合执法和司法资源，着重打击A级毒品。随着大麻泛滥的日益严重，2009年英国又将大麻再次列为B级毒品。同一毒品在不同级别之间的流转，代表着国家对于该毒品复杂的价值判断，整体禁毒政策的调整、流行趋势的变化乃至法律管制有效性的考察，都可能会影响到毒品级别的厘定。通过级别的调整，既可以顺应宏观的毒品管制政策要求，强化或减弱对某些毒品的管制强度，同时还可以灵活调整执法和司法负担，将有限的法律资源用于打击防范级别更高的毒品。从我国台湾地区管制氯胺酮的立法过程，也可以清晰地观察到毒品分级时立法所考量要素的复杂性。2002年台湾地区将氯胺酮列为三级毒品，彼时查缉的数量为台湾地区第三，到2006年氯胺酮查获数量已经跃升为第一，滥用升高的趋势极为明显，因此“卫生署”建议将氯胺酮升级为二级毒品，2007年经“毒品审议委员会”动议审查，但“立法机构”基于“升级列管后导致司法管制及矫治、医疗等社会成本之考量”，该提案最终未获通过。也就是说，氯胺酮若从三级升级为二级，可能会使执法与司法资源向打击防范氯胺酮倾斜，从而导致刑事案件及犯罪人数量增多，现有的执法和司法机关难以应对如此众多因毒品升级而出现的犯罪人，可能会出现司法资源不当分配的现象，而矫正和医疗机构也难以应对突然增多的违法者，势必造成社会消化吸毒者成本的显著增加，综合考量这些复杂因素之后，并没有将氯胺酮升为二级毒品。
如前所述，毒品分级管制的考量因素极为复杂，但与分类管制不同，分级更多地考虑立法的科学性以及法律适用的可操作性。例如，毒品在受到管制时需要考虑“成瘾性或滥用性”，也即毒品所具有的“可被滥用”的原因以及成瘾的程度，这是毒品所含有的化学成分必然引致的后果。而毒品分级所考量的“滥用情形”，则是纯粹的社会现象。在一个特定的社会当中，毒品滥用的种类不仅由毒品的成瘾性或滥用性决定，还可能含有族群习惯、毒品供给量以及文化积淀等因素。例如，对于芬太尼类物质的管制，芬太尼类物质在我国并不流行，即便其成瘾性极高，极易造成吸毒者的身体危害，但我国管制芬太尼的诉求更多地是基于契合国际公约以及配合国际禁毒形势的选择。而对于美国来说，芬太尼的滥用极为普遍，因此α-甲基芬太尼和甲基芬太尼在1981年和1986年分别被列入一级毒品予以管制，2016年丁酰芬太尼和β-羟基硫芬太尼被列入一级毒品。根据美国国会的统计，2017年芬太尼在美国导致近3万人死亡，比2016年上升45%。2019年，美国参议院甚至在2020年财政年度的《国防授权法》（National Defense Authorization Act）中制定了一项《芬太尼制裁法》（Fentanyl Sanctions Act），意图通过强化芬太尼的管制，减少因其滥用而导致的吸毒者死亡。
可见，毒品的自然属性并不直接对应法律属性。毒品在受到管制之后，其衍生的法律评价是由多方面因素来决定的。很可能出现某种毒品虽极度危险，但实践中几乎没有滥用的现象，如卡芬太尼或者二氢埃托啡等毒品的毒性极高，基本不可能被用于吸毒者滥用，这些毒品在实践中大多是作为添加剂来使用的，用于提高不法分子自制毒品的品位，实质上相当于制造毒品的原料或配剂。同理，也很可能出现某种毒品虽已经被列入管制，但由于因其相对于新类型毒品可能造成的危害更大或不适应毒品滥用的潮流而被滥用者所抛弃，如目前几乎没有吸毒者滥用鸦片、古可柯等毒品，其更多被用于合成海洛因或可卡因。此外，还可能出现虽然被列入毒品目录，但随着国际国内形势不断变化，导致对该毒品的管制态度出现波动，甚至在一国范围内出现不同的法律评价，如大麻在美国《管制物质法》中依然是一级毒品，但有些州对大麻持“合法化”态度，并制定了相应的法案予以明确。
面对毒品滥用情势的变化和毒品政策的不断更迭，如何建立对涉毒行为的法律评价就成为立法者所需要考虑的重要问题。刑法在规范毒品犯罪之时，需要制定相对确定的法定刑，由于毒品的种类各异、滥用情形差别明显、数量与危害性之间等要素非常复杂，刑法规范显然不可能在具体个案中确定毒品的量刑规则，而应当在事前就确立毒品与对应的法定刑规则之间的关系。分级管制根据毒品的自然属性和法律评价综合考虑毒品级别，只需要对特定的级别设定对应的法律后果，就可以统一司法适用的标准，从而大大简略司法认定的过程。例如，荷兰《鸦片法》第2条和第3条分别规定了涉及附表Ⅰ和附表Ⅱ的毒品犯罪，两个条文规定的犯罪行为是一致的，即“下列涉毒行为是非法的：A.带入或带出荷兰领土；B.予以种植、加工、贩卖、分发、提供或运输；C.持有；D.制造”。同时，该法第10条规定，故意违反本法第2条第（A）项规定的，处十二年以下有期徒刑或第五类罚金；故意违反本法第2条第（B）或（D）项规定的，处八年以下有期徒刑或第五类罚金；故意违反本法第2条第（C）项规定的，处六年以下有期徒刑或第五类罚金。在该法第11条规定，故意违反本法第3条第（B）、（C）或（D）项规定的，处两年以下有期徒刑或第四类罚金；故意违反本法第3条第（A）项规定的，处四年以下有期徒刑或者第五类罚款。这样的规定在法典中显得极为简洁，在毒品分级列表已经确定的情形下，只需规定某一级别所对应的法定刑即可，无需对毒品种类和数量再进行逐一描述，而且法定刑的差异也一目了然。附表Ⅰ毒品和附表Ⅱ毒品的法定刑差异较大，体现出附表Ⅰ毒品不仅在自然属性上更具成瘾性或毒效性，在滥用性或社会危害性的评价上也更为严厉，相当于以规定不同法定刑的形式，为每一级毒品的刑罚正当性做了背书。又如，澳门特别行政区《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》第7条“不法生产麻醉药品及精神药物”规定，“未经许可而种植、生产、制造、提炼或调制表一至表三所列植物、物质或制剂者，处五年到十五年徒刑；已获许可但违反有关许可的规定而实施上款所指行为者，处六年至十六年徒刑”“如属表四所列植物、物质或制剂，则行为人属第一款的情况，处一年至五年徒刑，属第二款的情况，处二年至八年徒刑”。在分级管制与分级裁量联动的情形下，刑罚的裁量与毒品级别挂钩，从而体现司法裁量的统一和稳定。同时，毒品级别的制定和调整又掌握在立法者手中，便于立法者在审视毒品形势以及滥用规模等现象的基础上，及时调整毒品级别予以应对。例如，美国的管制物质附表，从1970年10月27日起的两年内，每半年予以修订与发布，此后每年修订与公布毒品目录和级别的调整；澳门特别行政区以“联合国本身机关通过的修改作出调整”，作为其自身立法调整级别和附表的依据；而台湾地区则规定，“毒品之分级及品项，又‘法务部’同‘行政院卫生署’组成审议委员会，每三个月定期检讨”。毒品级别的可调整性，意味着立法者可以在有限的时间内，通过调整毒品所在的级别，在不修订法定刑的前提下，就能充分调动法律资源，实时应对毒品滥用形势。
我国禁毒立法并未采纳分级管制的模式，而是以分类和简单列举的形式，将毒品分为麻醉药品和精神药品并建立相应的附表。客观来说，这一立法策略体现出我国禁毒立法在毒品种类、属性以及滥用风险等问题上仍旧缺乏理性认识，在法律规范上也呈现出应对性的特征。1987年《麻醉药品管理办法》和1988年《精神药品管理办法》颁布至今，我国的禁毒立法一直秉承着毒品分类管制的模式。1997年《刑法》、2005年《麻醉药品和精神药品管理条例》以及2008年《禁毒法》，也都是在分类的基础上搭建毒品犯罪的定罪量刑规则。但是，分类管制并未从规范上明确区分毒品的差异性，缺乏法律上的指引与教育功能，并不利于禁毒工作的开展。从宏观上看，分类管制不参与毒品法律评价的特征，使其无法清晰地反映毒情形势的变化，也难以反馈到毒品政策层面以促进政策适时调整，因此造成行政或司法资源的无谓消耗。而从微观上看，在现实的执法和司法实践中，分类管制也难以在具体工作中取得良好的效果。对于毒品消费行为来说，在分类管制的法律框架之下，吸毒者滥用成瘾性不同的毒品对其行为性质的判断并无差异，法律后果也没有区别，在法律评价时缺乏对毒品的滥用可能、滥用程度以及对人体的危害等要素的判断，这就导致很难对吸毒者开展有针对性的戒毒措施；而对于毒品供给行为，分类管制的弊端也很明显，由于毒品的进化速率极快，每当出现新类型的毒品，在列举管制新毒品种类的同时，又需要重新制定关于新类型毒品的入罪与量刑的标准。久而久之，解释和批复日积月累，数量繁多，对司法适用产生较大的负面影响，也严重影响法典的权威和统一。因此，建立与我国国情相适应的毒品分级管制制度，对于我国的禁毒工作来说，应当是迫切的需求和可行的路径。
毒品政策意味着国家对于毒品的容忍、管制、消减或者禁绝的态度以及在此态度之下构建的各种制度并予以实现的手段。影响毒品政策的因素极为复杂，“其中既有国家意识形态、政治立场等固有因素，也体现为国家为了应对特别的社会形势、树立道德传统乃至遵从历史惯性的对策性考量”。因此，毒品政策既需要从关于毒品的科学知识中获得支撑，也应当在法治的框架下运行，使之契合毒品本身的自然属性，同时发挥对毒情形势的应对性作用。从这个角度来说，毒品政策应有所侧重，也应当在不断变动的过程中有效地发挥作用。
我国一直以来都秉承“重刑治毒”的毒品政策，中华人民共和国成立后的禁毒立法大多围绕着严厉惩戒涉毒行为来确立具体规范，在立法诉求上，坚持认为“毒品危害人民健康，滋生犯罪和腐败，破坏可持续发展，危及国家安全和世界和平，对一切毒品违法犯罪活动必须严加禁绝；中国人民对毒品危害有切肤之痛，禁毒是中国人民的根本利益所在”。这一固有的观点反映到禁毒立法上，主要是以扩张毒品犯罪圈、加重毒品犯罪刑罚作为基本主张，以此来实现“厉行禁毒是党和政府的一贯立场和坚决主张”，因此，禁毒工作也被提高到“关系国家安危、民族兴衰和人民福祉”的高度，严厉打击毒品犯罪，“深入开展禁毒人民战争”，这些富含宣传意味的词句在规范性文件中屡见不鲜，足以看出我国毒品政策的倾向。在这一政策背景之下，重刑治毒的理念逐渐在司法实践中得以印证。根据《〈人民法院禁毒工作白皮书〉（2012-2017）》的统计，2012年至2016年毒品犯罪案件在全部刑事案件中的比例从2012年的7.73%增至2016年的10.54%，毒品犯罪的增长幅度是全部刑事案件总体增幅的4.12倍，判处五年有期徒刑以上刑罚的重刑率总体为21.91%，各年度的重刑率均高于同期全部刑事案件重刑率十余个百分点。“重刑治毒”的毒品政策强调对毒品施以严格管制，这是在毒品管制立法上采取分类而非分级模式的重要原因。由于分类只是对毒品简单地划分类别，并不区分毒品种类之间的差异，从而为法律上采取同等的严厉评价奠定了基础。根据《刑法》第347条的规定，“走私、贩卖、运输、制造毒品，无论数量多少，都应当追究刑事责任，予以刑事处罚”，这就意味着毒品种类和数量对于定罪来说并没有任何影响，在这一规则之下，毒品是否分类并没有太大的意义，将毒品分为麻醉药品和精神药品，只是从药理和成瘾属性上进行的类别划分，或者作为缔约国以国内立法的形式契合联合国禁毒公约，在法律定性上几乎没有参与度。即便没有分类，任何毒品也都应当受到法律的同一评价。这样的立法样态虽符合我国基本的毒品政策，但在执法和司法实践中，毒品分类管制模式逐渐暴露出较多问题。
毒品成瘾性存在差异，这是毒品固有的理化属性差别所致，此外，毒品的滥用规模和程度及其衍生的社会危害性也存在着本质的不同，这是客观的现象，并不以毒品政策的导向而改变。在我国不同时期，毒品的滥用种类和规模存在着很大的区别，在毒情形势产生剧烈变化的情形下，一味对所有毒品都采取高压态势，客观来看是不合理的，显然，以分类为主要方式的毒品管制模式，以类型这一粗放的划分标准作为法律评价的依据，难以反映出毒品滥用种类变化对社会危害所产生的具体影响。根据历年《中国毒品形势报告》的统计可知，2014年，滥用合成毒品人员145.9万名，占登记在册吸毒人员总数的49.4%，其中滥用冰毒人员119万名，比上一年同比增加40.5%，滥用氯胺酮人员22.2万名，合成毒品滥用群体比例首次超过海洛因滥用群体比例，反映出中国毒品滥用结构发生深刻变化；2015年，全国共查处有吸毒行为人员106.2万人次，其中新发现吸毒人员53.1万名，滥用阿片类毒品人员占17.4%，滥用合成毒品人员占80.5%；2016年，“毒品滥用种类多元并存，全国查获复吸人员已由过去以滥用阿片类人员为主转变为滥用合成毒品人员为主，制造走私新精神活性物质问题突出，未管制的新精神活性物质开始出现”；2017年，“一些不法分子通过改变形态包装，生产销售‘咔哇潮饮’‘彩虹烟’‘咖啡包’‘小树枝’等新类型毒品，花样不断翻新，具有极强的伪装性、迷惑性和时尚性，以青少年在娱乐场所滥用为主”；2018年，“毒品市场花样多，新类型毒品不断出现，全年新发现新精神活性物质31种，新精神活性物质快速发展蔓延是目前全球面临的突出问题”。可见，毒情形势在短时间内剧烈变动，其原因既可能是毒品种类自然进化所致的结果，也可能是毒品滥用群体消费喜好变化的反映，更有可能是司法活动与毒品犯罪之间互动的产物，这势必要求毒品治理的策略应当更具有适应性和应对性。即便保持“重刑治毒”的政策导向，也应当体现出不同毒品在治理过程中的轻重缓急，这并非在动摇我国毒品治理的政策导向，而是寄望于通过甄别毒品所衍生的社会危害大小以及毒品本身的滥用规模，有针对性地打击那些滥用广泛、社会危害严重的毒品，从而以尽可能少的执法与司法资源耗费，取得尽可能好的毒品治理成果。
在立法上通过分级管制适当调整控制、防范和打击毒品的具体路径，突出对滥用性较强、滥用范围较广以及社会危害性较大的毒品种类的治理，显然是可行的。在域外的立法例中，以分级突出毒品治理的重心是常见的做法。例如，荷兰《鸦片法》第11条第2款规定，针对附表Ⅱ所列毒品实施犯罪的，处两年以下有期徒刑或者第四类罚金，但同时该条第6款规定，若涉及不超过30克的大麻，则不适用上述规范。这一条是1976年《鸦片法》修正案所创设的，在加重走私毒品刑罚的前提下，弱化了对大麻等软性毒品的限制，从而符合荷兰由“司法惩戒”向“公共医疗”的毒品政策转向。我国台湾地区管制氯胺酮的历程，也能够清晰地观察到这一诉求：2002年氯胺酮被列为三级毒品，根据“毒品危害防制条例”的规定，“无正当理由持有或施用第三级或第四级毒品者，处新台币一万元以上五万元以下罚锾，并应限期令其接受四小时以上八小时以下之毒品危害讲习”。然而，随着之后氯胺酮滥用规模的逐渐扩大，2007年“卫生署”建议将其升级为二级毒品。而根据“毒品危害防治条例”第10条的规定，“施用第二级毒品者，处三年以下有期徒刑”，如果将氯胺酮升级为二级，那么处理方式将从行政罚升格为刑罚，这势必会影响到已经分配固定的执法和司法资源，增加警察的负担和戒治场所的压力。因此，在经过慎重考虑之后，氯胺酮的级别仍旧保留在三级。可见，毒品级别的调整可以调动有限的行政与司法资源，有针对性地打击防范那些社会危害性较大的毒品，这是执法与司法活动对于毒品管制形成的反馈，在这一双向的互动过程中，有助于在保持毒品政策基调的前提下，精准开展禁毒工作。有鉴于此，已有学者指出，“对不同种类的毒品犯罪一视同仁的重刑主义打击并未取得良好的威慑效果和社会效果，反而造成了司法资源的过度使用”，因而建议“我国应借鉴欧洲国家毒品分级制度，根据毒品成瘾性和危害性，结合我国毒情适时更新毒品目录，建立毒品分级制度，构建不同等级毒品的管制、毒品犯罪与惩治的法律规范体系”。
毒品管制制度最为重要的功能，是及时有效地对已经出现的危害社会且具有毒品自然属性的物质加以管制，从而确定其法律属性；再通过管制立法与刑法、治安管理处罚法等部门法的关联，对涉毒行为施以法律评价，从而防范毒品的蔓延。一直以来，我国的毒品管制制度都采取“抽象定义+简单列举”的形式，对不同种类的毒品逐一管制，并形成了固定的毒品管制附表。但是，面对当前层出不穷且更新极快的新类型毒品，简单列举的模式已经难以应对。
通过梳理我国毒品管制立法可以看出，1978年国务院发布的《麻醉药品管理条例》规定，“麻醉药品是指能成瘾癖的毒性药品，使用得当，可以治病，使用不当，就会发生流弊，危害人民……麻醉药品包括：阿片类、吗啡类、可卡因类及卫生部指定的其他易成瘾癖的毒性药品”，但该条例并未设立麻醉药品品种目录。1979年卫生部发布的《麻醉药品管理条例细则》，附设了“麻醉药品品种范围及每季购用限量表”。1987年《麻醉药品管理办法》施行以后，承继《麻醉药品管理条例》对麻醉药品的定义，也并未新增毒品目录。1988年国务院发布的《精神药品管理办法》，规定“精神药品是指直接作用于中枢神经系统，使之兴奋或抑制，连续适用能产生依赖性的药品”，由此形成了将毒品分为“麻醉药品”和“精神药品”的分类标准。1989年卫生部印发《关于贯彻执行<精神药品管理办法>的通知》，在附件中增设了《精神药品品种表》。1996年卫生部印发《关于发布<麻醉药品品种目录><精神药品品种目录>的通知》，首次将麻醉药品和精神药品的品种目录合并在同一规范性文件中。2005年国务院公布的《麻醉药品和精神药品管理条例》，也将《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》作为列举毒品的基本附表，该条例同时规定，“目录由国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门制定、调整并公布”。然而，从2005年至今，《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》仅在2007年和2013年进行了较大规模的修订。除了规模化的修订毒品目录，在《麻醉药品和精神药品管理条例》颁布之后的16年里，仅增补了四种毒品，包括2015年将“含可待因复方口服液体制剂”列入二类精神药物；2019年将“羟考酮复方制剂”按照含量分别列入一、二级精神药品，将“丁丙诺啡与纳洛酮”的复方口服固体制剂列入第二类精神药品；2020年将“瑞马唑仑”列入第二类精神药品。且除了“瑞马唑仑”，另外三种毒品本来就已经列入相应的目录，增补的是这三种毒品的复方制剂。面对日益翻新的毒品种类，《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》事实上已经处于相对“休眠”的状态，在运行的过程中很少有新的毒品种类予以增补。原因在于，2015年公安部、国家卫生计生委、国家食品药品监督管理总局、国家禁毒办印发了《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》（公通字〔2015〕27号），该办法附设了《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》（下文简称“《增补目录》”），在初始目录中就增列了116种“非药用类麻醉药品和精神药品”，而在此之后，2017年3月和2017年7月分别将“卡芬太尼”“U47700”等8种物质列入《增补目录》，2018年9月将“4-氯乙卡西酮”等32种物质列入《增补目录》，2019年5月和2021年7月将芬太尼类和人工合成大麻素类物质整类列入《增补目录》。可见，在《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》印发实施之后，我国传统的“麻醉药品和精神药品”二分法已经被打破，目前的管制目录，除了附设于《麻醉药品和精神药品管理条例》之下的《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》，还有附设于《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》之下的《增补目录》，且在后者印发之后，毒品管制的主要功能都由其承担，前者几乎处于停滞的状态。
《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》规定，其管制的非药用类麻醉药品和精神药品，是“未作为药品生产和使用，具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的物质”，且“发现医药用途，调整列入药品目录的，不再列入非药用类麻醉药品和精神药品管制品种目录”。可见，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》规定的管制措施并不具有确定性和终局性，在列入《增补目录》之后，还有可能被转移到别的毒品附表，这也显示出《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》实际具有临时管制的特征，意图在于尽快对可能流行的毒品加以管制，防范其衍生危害。但是，这也就导致对新类型毒品的管制缺乏相应的理化属性分析以及法律评价标准，列入管制之后难以就此展开执法和司法活动，此时仍须就列管物质逐一厘清其成瘾性和毒效性并制定定罪量刑标准，然而这势必会启动繁冗的立法程序，与管制新类型毒品的速率要求相悖。
以分级管制应对新类型毒品具有更好的效果，在尚不知晓新类型毒品的成瘾性、滥用性等特性的前提下，将其列入较低的毒品级别，以表明管制的态度，也可以联动充分的执法和司法依据，而在厘清其基本属性之后再将其放置在较为合理的级别，同样可以平稳过渡，不至于在司法处遇上显得突兀。例如，2016年9月26日，针对在美国泛滥严重的呋喃基芬太尼，美国联邦缉毒署向司法部长提出临时管制申请，将其列入二级毒品予以管制。而在确定其成瘾性强度和滥用可能性之后，又将其列入一级毒品。我国近年来不断增列新类型毒品，在管制措施上已经取得了较大的成果，截至目前，已有174种/类非药用类麻醉药品和精神药品。但是，由于仍旧采用简单列举的立法形式，这些新列入管制的毒品缺乏相应的法律评价，2016年国家禁毒委员会办公室发布《关于印发<104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表>》，就是为了“进一步加大对已列管非药用类麻醉药品和精神药品违法犯罪活动的打击工作力度”和“在执法实践中提供参考”。然而，折算表的制定相对于毒品管制一直是滞后的，并且其也只提供依赖性的折算标准，仍旧难以解决执法和司法适用的问题。
根据毒品分类或分级的不同模式，刑事立法分别确立了“个别评价”和“分级评价”两种不同的裁量方式。个别评价对应毒品的种类，针对每一种毒品的性状分别规定不同的法律后果，这是我国禁毒立法的典型做法；而分级评价则根据毒品的级别，就某一级别的毒品进行评价，这是以分级管制为特征的立法形式。我国《刑法》第347条第1款规定，“走私、贩卖、运输、制造鸦片一千克以上、海洛因或者甲基苯丙胺五十克以上或者其他毒品数量大的”，应当“处十五年有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处没收财产”。在这一条文中，“种类—数量—刑罚”之间的联动是个别的，也就是说，鸦片1000克与海洛因50克或甲基苯丙胺50克是等价的，若毒品种类和数量符合这一标准，则对应前述相应的法定刑。但是，对于兜底的“其他毒品数量大”的标准，刑法并没有具体规定，对于这些种类庞杂的毒品设置量刑规则，纯粹是由司法解释等规范性文件来完成的，由于毒品种类不断扩张，目前的规定仍旧难以满足司法实践的需求。例如，2000年发布的《最高人民法院关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》（法释〔2000〕13号），对苯丙胺类毒品（甲基苯丙胺除外）、大麻、可卡因等毒品的定罪量刑标准作出了具体规定。然而，毒品种类极为繁多，且毒情形势变化极快，逐一解释的手段很难适应毒品种类的翻新和毒情发展。2006年最高人民法院刑一庭发布的《关于审理若干新型毒品案件定罪量刑的指导意见》，以海洛因为标准物质规定了新类型毒品的折算标准。2007年最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布的《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》（公通字〔2007〕84号），对几种常见毒品的量刑数量标准作出了规定。但是，这种逐一增补的做法难以应对毒品种类的变化，特别是在新精神活性物质爆发性增长之后，既有的量刑数量标准更显得滞后。2016年最高人民法院发布的《关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕8号），又增设了数种毒品的定罪量刑规则，并用于取代2000年《最高人民法院关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》。这些司法解释不断增补毒品种类与数量的量刑规则，用于解释“其他毒品数量大”的具体标准，但这一做法仍旧难以涵盖所有的毒品种类，因此，2008年最高人民法院印发的《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》（法〔2008〕324号）第5条规定，“对于刑法、司法解释等没有规定量刑数量标准的毒品，有条件折算为海洛因的，参照国家食品药品监督管理局制定的《非法药物折算表》，折算成海洛因的数量后适用刑罚”，以此来作为兜底条款，适应司法解释也没有涉及的毒品种类。
可见，由于采用了个别评价的立法模式，在我国的毒品犯罪认定中，毒品的“种类—数量—刑罚”关系只能逐一解释，这就导致司法解释等规范性文件众多，不仅显得叠床架屋，而且在适用上也难以保证标准的统一性。以氯胺酮为例，2006年《关于审理若干新型毒品案件定罪量刑的指导意见》以1克海洛因折算20克氯胺酮作为量刑的数量标准，若要达到《刑法》第347条“数量大”的标准，也就是等同于50克海洛因，涉案的氯胺酮应当达到1000克；2007年《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》维持了这一数量标准；但2016年《关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕8号），直接将氯胺酮数量大的标准规定为500克。对于同一物质量刑上的改变，司法解释或规范性文件并没有给出具体的理由，这就会造成在适用时难以维持统一的标准，特别是在规范性文件更迭的时间节点，司法机关对刑罚裁量难以合理把握。
2015年，我国针对日益泛滥的新精神活性物质，制定了《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》予以应对，至今已经对100多种新精神活性物质以及芬太尼、人工合成大麻素整类物质实施了管制。根据2019年最高人民检察院《关于<非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录>能否作为认定毒品依据的批复》以及2019年国家禁毒委员会《关于防范非药用类麻醉药品和精神药品及制毒物品违法犯罪的通告》的规定，这些受管制的非药用类麻醉药品和精神药品在法律属性上就是毒品，但这些物质并非都有量刑的数量标准——2016年国家禁毒委员会办公室发布的《关于印发<104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表>的通知》（禁毒办通〔2016〕38号），对2015年10月1日实施的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》所附设《增补目录》中的104种物质的折算标准进行了规定，但对于之后数次增列的物质，至今仍旧缺乏明确的量刑数量标准。对于这一情形，司法解释和规范性文件提出的解决方案，是以“药物折算”等同于定罪量刑数量标准。例如，2008年《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》规定，“对于刑法、司法解释等没有规定量刑数量标准的毒品，有条件折算为海洛因的，参照国家食品药品监督管理局制定的《非法药物折算表》，折算成海洛因的数量后适用刑罚”；2016年《关于印发<104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表>的通知》，也是在“委托国内专业研究机构对其余列管的104种非药用类麻醉药品和精神药品与海洛因或甲基苯丙胺的折算标准进行了调研、论证”的基础上制定的。
然而，上述做法显然存在着很大问题。折算考虑的是药物的理化属性，也就是相对于海洛因或甲基苯丙胺等标准物质在化学性质上的系数，但将这一系数作为定罪量刑标准，并不合理。例如，在《104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表》中，同为人工合成大麻素的JWH-081和JWH-203，前者1克折算为34克海洛因，而后者1克折算为0.37克海洛因，相差约91.9倍，这一差别仅是两种物质相对于海洛因在成瘾性及毒效性上的系数，意味着1克JWH-081的毒效是海洛因的34倍，而1克JWH-203的毒效是海洛因的0.37倍。如前所述，毒品的量刑数量标准，既与其成瘾性、毒效性有关，还与滥用程度以及社会危害性产生关联，将理化标准作为量刑标准，至少在评价要素上有很大的欠缺。以折算标准作为量刑数量，极易出现罪责刑不相匹配的现象。按照上述折算标准，贩卖1克JWH-081就等同于贩卖34克海洛因，符合《刑法》第347条第3款的规定，即“海洛因十克以上”，对应的法定刑是七年以上有期徒刑且并处罚金；而贩卖1克JWH-203只相当于贩卖0.37克海洛因，符合《刑法》第347条第4款的规定，对应的法定刑是三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。这还只是理论上的推算，若按照司法实践中的情形，贩卖2克以上的JWH-081就可以判处十五年有期徒刑、无期徒刑或者死刑，这样的量刑数量显然是畸形的。在《非法药物折算表》中，既有1克等同于100克海洛因的埃托啡，也有1克等同于0.005克海洛因的布桂嗪，这种差异极大的折算标准在司法实践中很难形成外观上罪刑相适应的认定规则。不仅如此，在不同的折算标准中，还经常出现不合理的折算结果。例如，在《非法药物折算表》中，1克硫代芬太尼等同于10克海洛因；而在《104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表》中，作为硫代芬太尼的衍生物，1克β-羟基硫代芬太尼等同于40克海洛因。而这两者在结构上差异极小，制造毒品的行为人完全可以选择折算标准低的物质进行非法生产，从而规避刑罚。
可见，将折算标准等同于量刑数量标准，是以毒品的自然属性完全取代法律属性，这一做法虽然简化了毒品犯罪量刑中的数量标准问题，提供了量刑数量标准有无的解决方案，但也会随之引发罪责刑不相适应的追问，以至于有的司法机关在办案中希望以2008年《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》作为参考依据，即对于“尚未明确规定量刑数量标准，也不具备折算条件的，应由有关专业部门确定涉案毒品毒效的大小、有毒成分的多少、吸毒者对该毒品的依赖程度，综合考虑其致瘾癖性、戒断性、社会危害性等依法量刑。因条件限制不能确定的，可以参考涉案毒品非法交易的价格因素等，决定对被告人适用的刑罚，但一般不宜判处死刑立即执行”。然而，这一规定中的“毒效”“成分”等要素根本无法厘清，缺乏基本的、客观的且可量化的标准，这对于司法裁量来说缺乏可操作性，而“交易价格”之类的判断要素，也并非所有的涉毒行为都会涉及，且适用这一条文则基本上排除了判处死刑立即执行的可能性。因此，这一不需要依赖量刑数量标准的规则几乎没有适用空间，在实践中形同虚置 。与之相对，分级管制在确定毒品级别时已经考虑了“毒品毒效、依赖程度以及社会危害性”等要素，且针对某一特定的级别已经规定了对应的法定刑标准，只需要确定毒品级别就可以达成司法适用的效果，不用再针对某一特定的毒品种类制定仅适用于该毒品的定罪量刑标准。以分级为特征的管制模式，其附表所涵盖的毒品种类可以无限扩张，以应对毒品形势的具体变化，但其对应的法定刑只与毒品级别联动，无须就每一种毒品设定具体的评价条款分级；而以分类为特征的管制模式，则需要在无限扩张的毒品附表之后，再无限地制定毒品的定罪量刑标准，这就意味着，伴随着毒品附表的扩张，相关的司法解释也会随之扩张，形成规范性文件案牍累积且难以穷尽的现象。
我国的毒品管制措施，在制度建设上一直处于不断变动之中，1949年至今，毒品管制制度的建构经历了从部门规章到统一立法的过程，对于毒品管制分级或分类的尝试都有涉及，虽然最终采取了形式化定义与简单列举相结合的毒品管制制度，但在某些规范性文件中仍保留了分级的雏形。这些立法特征事实上反映出我国毒品管制制度中对于毒品分级的选择性采纳，并认可其在促进相关司法认定工作中的效能，这些业已成型的法律成果都可以作为我国毒品分级管制制度建构中的重要渊源。
我国的毒品管制立法在外观上呈现出分类加简单列举的形式，但是在管制措施上并未完全抛弃分级的理念和立法建构，甚至在既往的立法中，已经有过分级管制的雏形。1987年《麻醉药品管理办法》第2条和1988年《精神药品管理办法》第2条，均对麻醉药品和精神药品的自然属性进行了实质描述，并以成瘾性、身体依赖性等要素对麻醉药品和精神药品进行了定义。在《精神药品管理办法》第3条中，根据以上定义要素对精神药品进行了事实上的分级，即“依据精神药品使人体产生的依赖性和危害人体健康的程度，分为第一类和第二类”。此处虽然仍将精神药品以“类”划分，但事实上考虑的却是分级要素，也就是“使人体产生的依赖性和危害人体健康的程度”，这些要素与域外毒品分级管制所考量的内容基本是契合的。但是，2005年施行的《麻醉药品和精神药品管理条例》删除了对麻醉药品和精神药品的实质定义以及精神药品分类的依据，目前的麻醉药品和精神药品只有形式上的定义，而精神药品分为两类的区别也没有直接表明。也就是说，以往的规范性文件尚有事实意义上的毒品分级，但现行有效的条例在承继了大部分既往规范的基础上却采用了形式定义，从而放弃了毒品的分级管制方式。分析这一立法渊源的流变，我国毒情形势在20世纪80年代的急剧恶化是促使立法趋于“形式化”的根本因素——既然受管制的毒品都应当受到严格的惩戒，那么分级与否就显得不那么重要，且当时的毒品种类较为有限，在不进行分级的前提下也可以达到立法所追求的目标。但是，随着毒情形势逐渐趋于稳定以及毒品种类的多样化发展，特别是在当前策划类毒品导致毒品种类迅速扩张的背景下，完全不采用毒品分级管制模式，在事实上已经阻碍了我国毒品管制的科学化进程，同时也显著消耗了本就稀缺的司法和行政资源。
客观来看，我国的毒品立法并未完全否定分级管制，但仅体现在一些边缘的规范性文件中，如国家食品药品监督管理局制定的《非法药物折算表》将毒品分为“阿片类、苯丙胺类”等八类，其中阿片类分为“（一）药物依赖性（身体依赖性和精神依赖性）很强且医疗上不准许使用的品种；（二）药物依赖性强，但医疗上广泛使用的品种；（三）药物依赖性相对较弱，且医疗上广泛使用的品种”；苯丙胺类分为“（一）精神依赖性很强且医疗上不准使用的品种；（二）精神依赖性强但尚有医疗用途的品种；（三）精神依赖性相对较弱有医疗用途的品种”。这一划分是按照成瘾性和医疗用途的大小来划分的，较之于传统的类别和简单列举，实质上反映出毒品的属性差异。但是，《非法药物折算表》在事实上已经建立了分级附表的基础上，只是将附表所列毒品简单折算成海洛因，并未构建级别所对应的法律评价，在折算标准上也存在着冲突的现象。例如，“乙酰阿尔法甲基芬太尼”被列入“药物依赖性（身体依赖性和精神依赖性）很强且医疗上不准许使用的品种”，其1克相当于10克海洛因，而“芬太尼”被列入“药物依赖性强，但医疗上广泛使用的品种”，但其1克相当于40克海洛因；又如“安眠酮”被列入“精神依赖性很强且医疗上不准使用的品种”，其1克相当于0.007克海洛因，而“γ-羟丁酸”被列入“精神依赖性强但尚有医疗用途的品种”，但其1克相当于1克海洛因。这些现象表明，《非法药物折算表》既没有将分类标准与《麻醉药品品种目录》与《精神药品品种目录》建立对应关系，其所采用的折算标准与分类标准也是完全割裂的。《非法药物折算表》并没有影响到毒品管制目录的分类，而其折算也仅是以海洛因作为参照，考虑的是毒品的毒效大小，而折算表的分类中又并不考虑毒效性的判断，这就造成了有医疗用途但毒效性高的毒品折算数量比无医疗用途但毒效性低的毒品还要高出很多的现象。不仅如此，在当前毒品分类的规范建构上，立法似乎也存在着内在的矛盾。例如，《麻醉药品和精神药品管理条例》第3条第3款规定，“上市销售但尚未列入目录的药品和其他物质或者第二类精神药品发生滥用，已经造成或者可能造成严重社会危害的，国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门应当及时将该药品和该物质列入目录或者将该第二类精神药品调整为第一类精神药品”。也就是说，与“第二类精神药物”在价值判断上等同的是“上市销售但尚未列入目录”的药品，而后者没有列入目录，显然不能在规范层面认定为毒品。因此，将“第二类精神药物”认定为毒品还存在着语义逻辑上的矛盾，这也显示出毒品分类并未起到确切的区隔作用，难以对毒品与非毒品进行科学或规范的区分，并会给执法与司法实践带来较大的问题。毒品管制并非维持某一特定的强度就能起到卓有成效的治理效果，在毒品管制制度中区分轻重缓急，以级别来作为划分管制强度的基本标准，对于毒品治理来说是有好处的。
需要注意的是，《非法药物折算表》事实上属于量刑规范，但该表却是由“国家食品药品监督管理局”于2004年发布的，作为专门的药品管理机关，可能也只是将药品的药理属性如毒性、致瘾癖性等作为折算标准，而并未考虑折算时的滥用程度、社会危害结果等现实因素。这导致上述“倒挂”现象的同时，其与其他规范性文件之间也难以协调。最高人民法院《全国法院毒品犯罪审判工作座谈会纪要》（法〔2015〕129号）规定，“走私、贩卖、运输、制造、非法持有两种以上毒品的，可以将不同种类的毒品分别折算为海洛因的数量，以折算后累加的毒品总量作为量刑的根据。对于刑法、司法解释或者其他规范性文件明确规定了定罪量刑数量标准的毒品，应当按照该毒品与海洛因定罪量刑数量标准的比例进行折算后累加。对于刑法、司法解释及其他规范性文件没有规定定罪量刑数量标准，但《非法药物折算表》规定了与海洛因的折算比例的毒品，可以按照《非法药物折算表》折算为海洛因后进行累加。对于既未规定定罪量刑数量标准，又不具备折算条件的毒品，综合考虑其致瘾癖性、社会危害性、数量、纯度等因素依法量刑。在裁判文书中，应当客观表述涉案毒品的种类和数量，并综合认定为数量大、数量较大或者少量毒品等，不明确表述将不同种类毒品进行折算后累加的毒品总量”。这就意味着，在混合型毒品中，《非法药物折算表》对于毒品的折算，与其他规定了毒品量刑数量标准的规范性文件之间并非平行的关系，而是一种补充性的规定。在量刑实务中，应当先按照规范性文件是否规定了量刑数量标准来选择适用对象，在缺乏规范性文件的前提下，才能适用《非法药物折算表》；当混合型毒品中涉及“有规范性文件规定量刑数量”和“无规范性文件规定量刑数量但有《非法药物折算表》列举”的毒品时，需要将后者折算成海洛因数量再累计；而如果混合型毒品中混杂有“既无规范性文件规定量刑数量也无《非法药物折算表》列举”的毒品时，就只能综合认定且不明确表述折算后的毒品总量。这使得《非法药物折算表》在事实上能够发挥作用的空间有效，还有可能形成量刑数量完全缺失的窘境。
通过对规范性文件的梳理可以看出，在目前的制度架构中，毒品分类规范本身就存在着一定的问题，而涉及毒品分级的理念和做法在某些规范性文件中仍有一定程度的保留，在某些场合依旧发挥着作用。因此，在现有的毒品管制制度中引入毒品分级，并不需要打破现有的法律体系，同时还可以发挥毒品分级管制的优势。基于毒品分级所具有的较大制度优势以及我国现存立法资源中也有相应的适用，将我国的毒品管制制度修订为分级管制，在规范架构层面并不复杂。从制度设计上来看，仅需要在立法上进行有限度的改善，就足以建构完整的分级管制制度。
首先，需要着手修订《麻醉药品和精神药品管理条例》及其附设的毒品品种目录。在《麻醉药品和精神药品管理条例》中，设定以毒品的成瘾性、滥用性、对人体的危害性以及社会危害性作为判断基础的分级划分，以现有的《非法药物折算表》等具有明确分级差异的规范性文件作为分级基础，将现有的毒品种类划分为数个级别。这一修订并不会打破现有的毒品管制规范体系，且能够避免对条例内容产生颠覆性的变动。需要考虑的具体问题是，我国的麻醉药品和精神药品虽然在立法策略上将两类物质列入了同一条例，但在规定具体毒品种类时又设置了两个附表，即《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》，这就意味着在保留这些文件已管制的毒品种类时，应当分别进行分级工作，这对于卫生行政部门的管制论证来说，可能意味着相对繁重的工作量，且分别进行分级的做法对于法律评价等后续工作来说并没有直接的助益。所以，也可以对现有附表进行整合，统合为一个整体附表，在分级时打破“麻醉药品”和“精神药品”的分类，直接以级别作为管制附表的划分依据。
其次，在《麻醉药品和精神药品管理条例》中规定分级管制主体和分级程序。毒品分级是动态的毒品管制，不仅需要对已经管制的毒品种类进行级别划定，还需要对以后可能出现的毒品设定分级的考量要素，以便于在论证毒品管制时将其划入适当的级别。对于这一部分的规范，在目前的毒品管制制度中是缺位的，甚至即便不采用分级管制的制度架构，管制主体和程序也需要予以一定的关注。现行《麻醉药品和精神药品管理条例》并未设立毒品管制机构和管制程序，仅规定了“目录由国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门制定、调整并公布”。观察我国既往的毒品管制活动，可以发现其并不是常态化的工作，毒品管制工作逐渐走向前台，是伴随着毒品种类泛滥和新精神活性物质萌生而在加快频率的，且我国尚无将已列管毒品调整出管制附表的先例，相对于域外毒品“准入准出”和“实时列管”的制度，我国在这一领域还欠缺相应的立法和制度经验。因此，在层级较低的下位法（即《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》）中，带有试验性质的对非药用类麻醉药品和精神药品的管制程序和机构作出了规定，即“国家禁毒办认为需要对特定非药用类麻醉药品和精神药品进行列管的，应当交由非药用类麻醉药品和精神药品专家委员会（下文简称为‘专家委员会’）进行风险评估和列管论证”，专家委员会的组成是“由国务院公安部门、食品药品监督管理部门、卫生计生行政部门、工业和信息化管理部门、海关等部门的专业人员以及医学、药学、法学、司法鉴定、化工等领域的专家学者组成”，专家委员会对拟列管的物质进行风险评估和列管论证的要素在于“（一）成瘾性或者成瘾潜力；（二）对人身心健康的危害性；（三）非法制造、贩运或者走私活动情况；（四）滥用或者扩散情况；（五）造成国内、国际危害或者其他社会危害情况”。这一专家委员会的设置以及专家所需要进行的评估与论证要素，虽然目前仅用于“非药用类麻醉药品和精神药品”管制与否的依据，但其完全可以作为毒品管制主体以及分级要素对拟管制的毒品进行管制和级别设定。在毒品管制常态化日益成型之后，将这一下位法所拟定的特定制度延伸到一般的毒品管制当中，并不存在任何障碍，可见已有的法律资源完全支持对于拟管制物质进行实时评估，这为实现分级管制创造了基本的制度条件。
最后，修订现行《刑法》、司法解释以及相关规范性文件。在完成现有毒品分级和对拟管制物质的分级程序等制度设计之后，需要考虑的问题是，如何对应毒品级别与法律评价之间的联动。因此，需要将毒品犯罪刑罚裁量的依据从单纯的数量标准，变更为以级别作为法定刑设置的基本标准，设置“级别+数量”的定量要素，取代之前“种类+数量”的刑罚裁量模式。同时，以毒品分级取代现行司法解释和相关规范性文件对毒品种类所作出的折算标准，简化规范性文件的量刑规则，形成某一级别对应特定法定刑的基本模式，在行政法规范对某一毒品级别进行调整之时，则对应调整之后的法定刑档次，而不用对毒品的量刑数量进行调整。修订之后的刑事法规范，以毒品级别划分法定刑上限，确定刑罚的基本幅度；级别内部的毒品，则按照是否具有既定的数量标准，在裁量时予以分别考察。如果有规范性文件已经规定了毒品数量标准，则仍旧继续适用；如果缺乏数量标准，则以级别对应的法定刑作为刑罚裁量标准，以此避免当前“逐一明确数量”难以应对新类型毒品的缺陷，同时也修补了新类型毒品因为欠缺折算标准而无法确定量刑数量的司法难题。这些规范性文件的修订，既不会打破既有的禁毒立法体系，也能够平稳地将分级管制嵌入分类立法的形式中，对于现有的毒品管制立法以及关于毒品犯罪的规范性文件体系不会产生破坏性影响。
毒品分级和分类管制是毒品管制立法形式差异的直观体现，但同时也反映出禁毒政策以及司法评价理念上的鸿沟。分级管制建立在毒品的自然属性之上，结合毒品滥用程度、社会危害大小等法律属性，是事实判断和价值判断综合考量的结果；分类管制则仅考察毒品的自然属性，分类要素并不参与对毒品所衍生现象的评价，因此在分类之外，仍须通过立法逐一明确特定毒品种类所对应的法律后果。从立法理念来看，毒品分类并不考虑毒品政策的针对性以及毒情形势的变动性，分类仅是对毒品进行形式上的划分；而分级管制则充分考虑了不同毒品对社会产生的影响程度以及国家治理毒品的资源分配等要素，通过级别划分来调动稀缺的法律和社会资源，有针对性地打击防范危害性更大的毒品。从立法技术上看，分级管制建立的分级附表，直接与毒品的法律评价产生联动，使得法典简洁、条文紧凑；而分类管制不关注毒品的法律评价，在分类基础上仍须建立逐一厘定的裁判或评价规则，导致规范性文件纷繁复杂，且伴随着毒品种类增多，对于新增毒品的裁判依据仍须持续进行创制。考察我国的禁毒立法，在既有的规范上并不排斥毒品分级，而现行的法律资源也能够支持分级管制的制度设计。因此，我国应当建立以毒品的成瘾性、毒效性、滥用性以及社会危害性等要素为基础的毒品分级管制制度，从而既能推动毒品立法的不断科学化，以保障禁毒政策的针对性和有效性；也能确保在执法和司法过程中法律适用的统一性。
